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   ◆  分析:增值电信业蓬勃发展,监管工作如何进行 
 
2002-7-16
人民邮电报 2002年7月16日

  未来的几年里,增值电信企业的数量还将保持快速增长的势头。大量中小企业进入电信市场,加快了增值电信业务的蓬勃发展,同时也给电信市场的监管带来新的挑战。 
  随着我国电信改革的深入,电信市场逐步由封闭走向开放、由垄断走向竞争。《中华人民共和国电信条例》的颁布和信息产业部《外商投资电信企业管理规定》、《电信业务经营许可证管理办法》的出台,极大地促进了增值电信业务的发展,特别是在我国已经加入WTO,多种经营主体、多渠道的资金将进入增值电信服务市场,我国的增值电信企业面临新的发展机遇。 
  1993年以来,我国电信业先后进行了一系列改革,在基础电信领域形成了中国电信、中国联通、中国移动、中国网通等运营企业共同竞争的格局,基础电信网络的竞争与发展也为增值电信服务的发展创造了良好机遇。以江苏省为例,到今年6月,从事增值电信业务或作为增值业务管理的增值电信企业已达到二百三十多家,业务涵盖无线电寻呼、800MHz模拟集群通信、电话信息服务、呼叫中心服务、因特网接入服务、因特网信息服务、移动网增值电信服务等范围。信息产业部张春江副部长在2001年中国加入WTO与增值电信业务研讨会上也指出,要鼓励中小企业加入电信业务市场,形成万马奔腾的局面。可以说未来的几年里,增值电信企业的数量还将有一个快速增长的势头。大量中小企业进入电信市场,加快了增值电信业务的蓬勃发展,营造了电信市场百花齐放、百家争鸣的良好格局,同时也给电信市场的监管带来新的挑战。在鼓励和扶持增值电信服务发展的同时,怎样加强对增值电信企业的管理,建立行之有效的管理模式,帮助增值电信企业解决发展中的问题,应该引起电信监管部门的高度重视。 
  新组建的各省通信管理局已在电信市场监管中崭露头角,在基础电信领域逐步建立和完善了有关互联互通、电信资费管理、电信服务监管、网间通信质量监管、投诉机制、应急通信、安全生产、信息安全等方面的一整套管理规范和管理模式,对促进电信市场的健康发展起到了关键作用。然而,一方面随着增值电信企业的增多,经营主体和业务服务的多样化,以及电信监管机构有待加强,全国许多地方对增值电信企业的管理相对基础电信企业的管理有着较大的差距;另一方面,增值电信服务具有服务内容丰富多彩,服务方式个性化等特点,与增值电信企业对市场反应灵敏、企业经营状况起伏较大,用人机制和激励机制相对灵活、管理人员变动频繁等现状,都给市场的监管增加了难度。集中反映在监管的渠道不畅,监管的模式和方式方法落后,管理的服务意识不强等等。有的地方甚至只抓每年一度的年检工作,放松日常的监管,许多管理方法还停留在过去政企合一时的“行管”模式上。因此,随着监管力量不足与市场迅速发展的矛盾日显突出,过去旧的市场监管模式显然已远远不能适应需要。 
  首先,增值电信企业新入市场,缺乏电信企业管理经验,各项管理制度不健全,市场不规范经营行为时有发生,市场的日常监管有待加强;其次,增值电信企业分布相对分散,市场监管力量薄弱,信息渠道不畅,导致市场监管的法律法规不能及时得以贯彻,市场情况不能及时反馈,市场的不规范行为不能及时纠正;最后,市场的健康发展缺乏有效的管理机制和手段,对协调增值电信企业与基础电信企业间的公平接入、合作协作等方面力度不够。对增值电信企业管理模式和管理方法的改革,应当作为当前电信市场管理的重要内容之一,加强研究,努力创新。要围绕“管理便捷,渠道畅通,正确引导,促进发展”这个目标,充分发挥政府、行业协会和社会各界的监督作用,以强化行业和企业自律建设为核心,实行对增值电信企业从市场准入、业务的公平接入、完善内部管理、提高服务水平和服务质量、确定合理的资费标准、规范市场经营行为,到完善企业市场退出机制全过程的监管。为此,必须从以下几方面努力。 
  一、营造一个公平有效的市场环境,将放松管制与规范竞争秩序结合起来。 
  随着增值电信企业的发展和壮大,市场主体日趋多样化,而无法可依、无章可循,势必造成市场秩序的混乱。所谓放松管制,主要体现在降低市场准入门槛、简化市场准入手续、实行资费以成本定价市场调节为主,加大增值电信企业的自主权等方面。但放松管制并不是不要管制,而是将管制的重点放到电信服务质量和市场经营行为上,为社会提供更好的电信服务。同时,在积极发展增值电信服务的过程中,既要预防那种一哄而起又一哄而散、盲目跟风的投资现象,又要加强电信市场行政执法力度,坚决打击无证经营、非法经营行为,保护合法经营者和用户的权益。 
  二、建立两个电信市场管理网络,将便捷的管理与畅通的渠道结合起来。 
  所谓两个管理网络,一个为“电信市场监管组织管理网络”,即建立省级以省通信管理局和省通信行业协会为主,地市以市级通信行业协会协助管理,县及县级市以聘请信息员的三级管理方式,组成政府、行业协会、企业自律一体化的增值电信企业市场管理新模式。目前,依靠通信行业协会、互联网协会和社会各界的力量,变管理部门的定期或不定期检查为社会广泛参与的监督很有必要。通过建立电信用户申诉受理中心,设立社会监督举报电话和投诉信箱,成立由社会各行业人员、专家和消费者组成的电信服务监督委员会,委托中介机构组织电信服务质量评定,及时反馈和掌握不同业务、不同区域和不同企业的电信服务状况,这样才能抓住电信市场监管的重点。 
  另一个为“电信市场监管信息沟通网络”,即建立电信监管部门与电信增值企业之间的日常联系渠道。利用先进的技术手段,如省通信管理局网站,建立面向增值电信企业的电子邮箱系统,给每个增值电信企业分配固定的邮箱地址,建立增值电信企业每天上网查看制度,构建上下沟通的网络。通过该网络电信管理部门可以传达相关通知和管理规定,接收电信业务经营服务情况季度报表了解企业动态,跟踪企业经营状况,同时企业可及时反映需要监管部门协调解决的问题和本企业的变更情况,从而保证了增值电信企业与电信监管部门的日常联系,提高监管部门对市场的反应能力。利用“电信市场监管信息沟通网络”还可以建立网上业务申报服务,大大提高工作效率。 
  三、正确处理好三个方面的关系,将做好电信服务与正确处理企业利益结合起来。 
  处理好增值电信企业与电信监管部门间的关系。电信监管部门要转变政府职能,树立服务意识,依法行政,为增值电信企业创造公开、公正、廉洁、高效的管理环境。电信增值企业则必须服从电信监管部门的管理,不断开拓增值电信服务的新领域,促进各行各业加速利用信息技术和网络技术,努力改善服务,提高自身竞争力。 
  处理好增值电信企业与基础电信企业间的关系。增值电信企业是我国电信市场的重要组成部分,增值电信业务的发展是对基础电信业务的补充、丰富和延伸。长期以来,基础电信企业占据着资产规模和市场份额的绝对优势,增值电信企业只能在其竞争夹缝中寻求生存空间。因此,尽快建立增值电信企业与基础电信企业间的良性协作,引导企业经营更注重专业化分工及服务的社会化非常必要。增值电信企业与基础网络运营商之间,不仅仅是竞争的关系,更主要的是一个产业价值链上下游合作的相互依存互利互惠、共同发展的关系。电信监管部门应该创造一种机制,鼓励基础电信企业转变观念,开放基础网络设施,加快增值电信服务平台建设,促进增值电信企业开发各种各样、丰富多彩适应市场需要的业务,建立增值电信企业与基础电信企业间的良性协作关系,培育有利于电信业长期共同繁荣的合作局面。 
  处理好增值电信企业与用户、社会舆论间的关系。增值电信服务在为社会提供多样化的电信服务的同时,建立良好的服务和规范的市场行为尤为重要。电信监管部门要引导增值电信企业本着“全心全意为电信用户服务”的宗旨,切实保护用户的权益,树立自身的良好形象,建立企业服务、用户投诉等机制,认真对待用户和社会舆论的监督。 
  四、充分发挥四个方面的积极性,将政府监管与社会监管结合起来。 
  充分发挥电信监管部门的积极性。提高电信市场监管人员的管理素质和管理水平,改变工作作风,运用技术的手段,做到“人管”与“技管”相结合,不断总结市场监管经验,形成一套科学实用的增值电信企业监管方法。通过电信用户申诉受理中心面向社会,真诚地为用户服务,促进电信企业改进工作,树立电信监管部门在全社会的良好形象。 
  充分发挥增值电信企业的积极性。加强企业本身的自律建设,指定由跨省联网电信企业的省公司或省会分支机构或相关台站作为业务牵头单位,负责本网在省内的联络工作,协助电信监管部门对本网分支机构的管理。 
  充分发挥电信行业协会的积极性。电信行业协会是电信监管部门工作的延伸,是政府加强市场监管的助手,应尽快引导和建立健全省、市通信行业协会和其他中介组织,借鉴发达国家在运作机制上的成功经验和做法,加快自身改革,在维护行业自律方面切实发挥作用,真正成为政府和企业之间的桥梁。 
  充分发挥社会舆论和社会监督的积极性。电信服务涉及社会的方方面面和千家万户,电信监管部门和增值电信企业都要沟通与社会联系的渠道,完善用户投诉、申诉机制,认真对待电信用户、相关部门及新闻媒体的投诉。电信监管部门还要充分利用各种新闻媒体和互联网网站,对电信的发展、电信服务情况进行广泛宣传,发动电信用户参与电信服务质量的评定,将电信服务的监督推向社会,走向市场。 
  五、把好市场监管的五个关,把促进增值电信企业的发展与规范的管理结合起来。 
  把好电信市场准入关。从简化市场准入手续入手,重点抓住经营主体的审核,引导企业将项目可行性研究报告和技术联网方案由具有通信工程勘查设计资质的设计单位编制,帮助增值企业在进入市场前就能充分论证,避免盲目投资,使增值企业能按照正规的设计施工进行建设,迅速向社会提供高质量的增值电信服务,同时也便于委托行业协会等中介组织受理增值电信业务申请材料流程的规范化操作。 
  把好业务公平接入关。电信增值企业的电信服务必须依托基础网络设施,因此与基础电信企业的业务接入至关重要。制订有别于互联互通管理的电信增值企业业务接入的管理规定及流程,明确业务的接入技术标准、接入时限、接入费用、维护质量与责任等,委托省、市行业协会负责协调实施,重大问题由电信监管部门作为投诉协调处理。 
  把好日常检查关。通过电信监管部门的定期市场检查和行业协会、电信服务监督委员会、电信用户申诉受理中心、电信企业反馈的市场信息,建立增值电信企业市场监管档案,对市场中存在的问题和突发事件及时处理,并记入监管档案。利用电信用户申诉受理中心协助电信监管部门加强电信服务质量监管,认真做好用户申诉的受理、处理、分析工作,维护用户的合法权益,帮助增值电信企业改善服务,提高企业核心竞争力。对企业违反信息安全、电信资费规定,侵害用户利益等重大违规行为,要坚决查处,及时纠正。 
  把好年检关。经营许可证每年的年检工作是对增值电信企业管理的重要手段之一,通过年检可掌握企业年度经营服务状况和经营主体变更情况,了解企业通信建设、业务发展、财务状况和未来的发展计划等情况,对不符合规定的企业要求限期整改,对整改仍达不到规定要求的企业注销其经营许可证,并责令其做好用户的善后工作。这项工作可委托行业协会具体操作,将电信监管人员从繁杂的事务性工作中解放出来,集中精力处理年检中发现的重大问题。 
  把好市场退出关。电信监管部门对增值电信企业通过市场手段,进行联合、兼并与重组给予支持,以解决有些业务经营单位偏多和经营规模小的问题,但又要防止出现企业在此过程中侵害用户利益的问题。建立必要的电信市场退出机制,可以通过电信用户申诉受理中心征收增值电信企业服务保证金,规范企业退出电信的行为。 
  总之,对增值电信企业的市场监管是一项长期复杂的工作,需要我们不断探索和总结。江总书记曾讲过:“创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。”今天电信市场监管工作同样也需要创新,特别是现阶段对增值电信企业的市场监管模式和方法必须加以改革和创新,这样才有利于我国增值电信业务的发展和国民经济信息化的推进,有利于电信监管部门威信的提高,有利于中国电信业继续保持长期繁荣的局面。 新闻来源:人民邮电报 

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